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　　2023年12月中央经济工作会议指出，要以科技创新推动产业创新，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力。作为培育新质生产力，构建现代产业体系的有效载体，在工业用地新增供应日益紧张的背景下，产业园区开发逐步转向挖掘存量用地，通过向存量要空间，发展“工业上楼”、“工业综合体”等新业态，探索不动产基金合作开发建设等新模式，打造高能级产业发展新平台。

　　随着经济从高速增长转向高质量发展，用地需求和土地资源空间不匹配的问题日益凸显，珠三角、长三角多市的土地开发强度接近或超过国际公认警戒线%），深圳土地开发强度超50%，广州、东莞、中山、佛山的土地开发强度也已超40%，上海、无锡等城市也已超过30%，实际可用的增量用地已极为有限。

　　如何优化工业土地资源配置、节约集约土地资源ku酷游，拓展工业建设用地空间资源，成为促进工业经济可持续发展的一项重要工作。《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）提出，在43个城市开展低效用地再开发试点，以城中村和低效工业用地改造为重点，推动各类低效用地再开发，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变。

　　在此背景下，上海、深圳等城市相继出台政策，支持存量用地开发，产业空间集约利用、企业增质增效成为工业转型的主要目标。深圳市提出，到2035年全市以城市更新、土地整备、旧住宅区改造为主导的存量低效用地再开发规模不少于170平方公里，完成有机更新不少于150平方公里。上海市提出，要推进城镇开发边界内存量工业用地“二次开发”和开发边界外低效建设用地减量，保障必要的产业发展空间。杭州市提出，到2035年盘活低效工业用地100平方公里。

　　存量工业用地的盘活，为园区“二次开发”提供了宝贵的空间资源，高新技术优质企业的入驻，改变了园区原有的低端产业业态和产业布局，存量工业用地作为产业发展的重要空间载体，成为战略新兴产业集聚的标杆区，保障新产业、新技术、新业态等的主要战场。

　　联东U谷雅泰国际企业港位于上海市松江区车墩镇，投资方为雅泰集团，项目占地183亩，总投资11.5亿元。2020年制造板块外迁后，在政府部门的支持下，雅泰集团引进园区专业运营商联东集团，通过政府统筹、企业建设、专业运营，二次开发提升存量土地的经济效益和社会效益。

　　由于存量工业用地普遍存在低效开发和产权不明晰等问题，再开发时在制度设计、政策配套和资金缺口等方面还缺乏成熟的实施路径，用地产权分配模式和开发机制呈现多样化，目前存量工业用地开发模式主要包括政府主导、企业主导、合作开发等模式。

　　政府主导存量工业用地开发是产业园区最早探索、应用最普遍的更新模式，该模式下，政府自上而下推动开发，有利于落实区域发展战略，提升区域产业能级，快速集聚各类资源，延伸产业链条，加快打造特色优势产业集群。缺陷在于工业用地征收腾退周期长，所需资金巨大，短期财政压力会比较大。

　　企业自主改造模式能充分发挥市场决定性作用，减少对于财政资金占用，有效减少拆迁补偿等交易成本。但因为企业逐利，会谨慎且有限地改造利用既有物质空间，对提升土地利用效率并不理想。

　　合作开发模式下合作各方优势互补，可以提升项目效益，缺点是合作项目往往涉及多个主体，因各自利益诉求不一致，容易出现合作方违约时间，影响项目开发进度和预期效益。

　　“工业上楼”自2005年引入中国内陆后，于珠三角地区率先示范应用，带动长三角、环渤海等地区逐步探索，并呈现由沿海城市逐步往内陆发展趋势。2021年国家发展改革委发布了《国家发展改革委关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》，在总结梳理深圳已复制推广的创新举措和经验做法第十条——“划定‘区块线’，保障工业发展空间”的内容中，提出要推广“工业上楼”模式，之后全国各地相继出台政策ku酷游，鼓励推进“工业上楼”。2022年底，深圳推出每年2000万m2，五年一亿平米的“工业上楼”新计划，珠海2022年提出要在2年内建设2000万m2高标准厂房，东莞2023年提出5年内建设不少于5000万m2高品质、低成本、快供给的产业空间，武汉提出到2025年，建成工业楼宇200万m2以上。

　　从国内探索实践看，珠三角地区的“工业上楼”相对成熟，长三角和内地基本处于政策推广、项目探索或试点建设阶段。珠三角在开发模式标准化、建筑标准化、产业导入等方面初步形成了规范，如东莞市《水乡功能区工业上楼建筑设计指南》（2021），《珠海市工业厂房建设标准指引》（2022），《深圳市生物医药产业“工业上楼”设计指引》（2023）等，在用地面积、容积率、建筑高度、层高、承重、客货运输等指标方面提出标准要求。

　　“工业上楼”作为城市产业发展空间的重要供给，将工业发展空间从平面转为立体，有效提升了土地利用效率，助力中小企业增资扩产，引导产业链相关企业集中在特定区域，实现产业聚集化发展。但由于各地产业需求和发展差异，“工业上楼”在产品设计、建设开发等方面还缺乏全国性统一标准或指南，尚未形成成熟的招商运营、盈利模式。预计未来将聚焦降低前期开发成本、细分上楼产业、提供定制化厂房、提高管理精细化程度等方面，鼓励支持专业产业园开发商、金融机构等共同参与，助力“工业上楼”产业空间扩展。

　　20世纪90年代，中国的改革开放与经济发展进入新的阶段，产业园区进入成长与快速推进的阶段，21世纪以后，由于总部经济、业务整合、研发需求影响，各类科技园兴起。近年来，因产业集群需要，集生产制造、研发设计、综合配套等复合功能的“工业综合体”出现。

　　“工业综合体”目前尚无明确定义，通常是指将生产、生活、生态等多业态多功能复合叠加，在工业用地上打造的工业标准厂房。“工业综合体”除了为企业建造生产研发制造基地之外，更注重产业链的协同和各种生产要素的集聚。

　　相比传统的产业园开发，“工业综合体”鼓励打破单宗地建设理念，以片区统筹开发模式ku酷游，通过系统谋划、统一规划、整体设计，上游下游产业链式集聚，打造产业生态集成，同时集中设置能源站、“三废”处理设施、蒸汽供热设施、共享实验室等生产性配套设施，宿舍、食堂、展厅、图书室、健身房、停车库等生活性服务设施，进一步提升品质、提升景观、提高利用率、提高综合性。

　　目前国内“工业综合体”开发处于试点推进阶段，主要以杭州、南通、无锡、福州等城市为主，并相继出台了《关于支持南通市区都市工业综合体建设的意见》、《杭州高新开发区(滨江)工业综合体入驻办法》、《宜兴市推进现代产业综合体建设实施意见（试行）》等地方性政策，鼓励推进“工业综合体”开发建设。

　　以杭州市滨江区为例，自2019年起，滨江区陆续投入建设4个工业综合体，规划容积率均在2.0以上，第二工业综合体的容积率达到了4.0。其中第一工业综合体占地约5.57万平方米，地上建筑面积约11.34万平方米，地下建筑面积约9.5万平方米。该项目通过高强度开发地上地下空间ku酷游，统一建设公共配套设施，实现生产、生活、生态有机融合，推动“标准地”向“标准楼”改革延伸，推进土地集约高效利用。

　　杭州市滨江区第一工业综合体——荟鼎智创中心效果图；资料来源：和达产业研究院整理

　　产业园区承担着区域经济发展的使命，它不是单纯的物理空间载体，而是具有公共服务属性的产业基础设施，产业园项目投资大，回收资金周期长，沉淀资金大，退出通道少。为实现产业园“投资-运营-盘活-再投资”的良性内循环，国家发展改革委员会和中国证券监督管理委员会陆续发布了一系列鼓励基础设施REITs发行的文件，产业园区REITs能够为项目投资提供退出通道，盘活存量资产。

　　2023年2月20日，基金业协会政府发布了《不动产私募投资基金试点备案指引（试行）》，允许符合要求的私募股权基金管理人在具备初步募资和展业计划的基础上设立不动产私募投资基金，引入机构资金，投资特定居住用房、商业经营用房和基础设施项目等，促进房地产企业盘活经营性不动产并探索新的发展模式。

　　产业园区作为基础设施项目一类，随着私募和公募的打通，预计会有越来越的资本方介入产业园区领域ku酷游，投资收购产业园区项目，形成一个投资-私募-公募退出的闭环模式。对于产业园开发主体而言，从项目的拿地开发建设，到建成之后的招商、招租、运营，以及到成熟阶段的公募产品退出，能够直接形成拿地-开发-运营-私募-公募退出的商业闭环。

　　在政策支持下，苏州、无锡等地相继试点了不动产基金合作拿地开发建设项目，如姑苏智谷数字经济产业园、无锡国际生命健康产业园等项目。姑苏智谷数字经济产业园采用“专项载体基金+SPV”的运作模式，由新建元集团牵头，深创投集团、苏州轨交集团、名城建设集团以及社会资本共同参与投资，由元创基金作为基金管理人负责项目全过程管理。项目占地204亩，建筑面积达62万平方米，总投资37亿元，重点聚焦人工智能、区块链、数字产业化和产业数字化等方向。